Rodziny zyskały możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb. Program 500+ ma 10 lat

W pewnych obszarach i przy realizacji konkretnych założeń okazał się on sporym sukcesem, natomiast w innych wypadł blado. Mamy więc do czynienia z sukcesem połowicznym – mówi prof. Michał Brzeziński.

Wojciech Albert Łobodziński: Jak po dziesięciu latach ocenia pan program 500+?

Prof. Michał Brzeziński: W pewnych obszarach i przy realizacji konkretnych założeń okazał się on sporym sukcesem, natomiast w innych wypadł blado. Mamy więc do czynienia z sukcesem połowicznym.

Niewątpliwym osiągnięciem jest redukcja ubóstwa wśród rodzin z dziećmi oraz wyraźna poprawa ich materialnego standardu życia. Program pozwolił tym rodzinom przesunąć się w górę w ogólnym rozkładzie dochodów, co samo w sobie jest bardzo pozytywne.

WIĘŹ – łączymy w czasach chaosu

Więź.pl to pogłębiona publicystyka, oryginalne śledztwa dziennikarskie i nieoczywiste podcasty – wszystko za darmo! Tu znajdziesz lifestyle myślący, przestrzeń dialogu, personalistyczną wrażliwość i opcję na rzecz skrzywdzonych.

Czytam – WIĘŹ jestem. Czytam – więc wspieram

Pytaniem otwartym pozostaje jednak to, czy tego samego celu nie dałoby się osiągnąć taniej lub bez negatywnych skutków ubocznych. Być może bardziej efektywne byłyby instrumenty precyzyjniej celowane, które nie wiązałyby się z ogromnymi transferami do osób zamożnych, niemających takiej potrzeby. Z drugiej strony, takie „wytargetowane” rozwiązania mogłyby być trudniejsze do wprowadzenia w życie, więc w momencie startu programu niekoniecznie stanowiły realną alternatywę.

Znacznie gorzej program wypadł w wymiarze pronatalistycznym.

To znaczy?

– Badania pokazują, iż w krótkim okresie podniósł on dzietność o kilka, maksymalnie dziesięć procent. To skromny wynik, a koszt „dodatkowego” dziecka okazuje się bardzo wysoki w porównaniu z innymi programami. Nie mamy też pewności, czy był to trwały wzrost, czy jedynie przyspieszenie decyzji o urodzeniu dziecka, które i tak było planowane. Z przyczyn metodologicznych nie jesteśmy w stanie jednoznacznie tego rozstrzygnąć.

Dziesięć lat temu nie zdawaliśmy sobie w pełni sprawy, jak palący stanie się to problem. Dziś wiemy już, iż dzietność jest bardzo niska, co zwiastuje ogromne problemy demograficzne. W tym kluczowym aspekcie program niestety zawiódł.

Pojawiły się też negatywne konsekwencje, takie jak prawdopodobne obniżenie aktywności zawodowej kobiet. Z perspektywy makroekonomicznej 500+ sprawiło, iż pod względem wysokości transferów dla rodzin z dziećmi staliśmy się jednym z liderów wśród państw OECD (Organizacji Współpracy Gospodarczej i Rozwoju). Ma to swoje skutki: taka polityka wypycha inne rodzaje wsparcia społecznego, ogranicza nakłady na usługi publiczne i inwestycje w innych dziedzinach. Program dołożył się do wzrostu sztywnych wydatków socjalnych i zwiększył presję fiskalną.

Jednocześnie zaostrzył apetyt Polaków na powszechne transfery gotówkowe.

– W środowisku związanym z PiS pojawiła się choćby propozycja wprowadzenie bezwarunkowego dochodu podstawowego w wysokości 500 zł dla wszystkich obywatela. To pokazuje, jak silny stał się popyt na takie rozwiązania. W dobie sporego deficytu i konieczności konsolidacji finansów publicznych, taka wizja państwa dobrobytu wydaje się ryzykowna i niezbyt efektywna. Podsumowując: w kwestii przeformatowania państwa nieco przesadzono i nie zawsze wybrano najlepsze rozwiązania.

Wspomniał pan, iż największym sukcesem programu było wyciągnięcie znacznej części rodzin z ubóstwa. Jak konkretnie prezentowały się te dane i czy ten efekt udało się utrzymać w czasie? Kontrowersje budzi też polityczny wymiar świadczenia – w tej chwili mamy 800+, ale podnoszono argument, iż wysokość kwoty stała się narzędziem gry, ponieważ przez lata nie była ona systematycznie waloryzowana o wskaźnik inflacji.

– To złożona kwestia, ale badania jednoznacznie potwierdzają, iż wskaźniki ubóstwa oraz tak zwanej deprywacji materialnej uległy radykalnej poprawie. Rodziny z dziećmi zyskały znacznie większe możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb: od doposażenia domów w sprzęty czy samochody, po ogólną poprawę jakości życia. Różne opracowania wskazują, iż średnio miary ubóstwa wśród najmłodszych spadły o kilkadziesiąt procent, a w niektórych ujęciach choćby o połowę. To była fundamentalna i bardzo pozytywna zmiana.

Jeśli zaś chodzi o same kwoty – najpierw 500, teraz 800 zł – to ich wysokość ustalano raczej według klucza politycznego niż ekonomicznego. Nikt nie prowadził tu precyzyjnych wyliczeń; chodziło o chwytliwą, „okrągłą” sumę, którą można rzucić w kampanii. Pewnie za jakiś czas usłyszymy o 1000+. Warto zauważyć, iż początkowe 500 zł w relacji do polskiej płacy minimalnej,, czy choćby w porównaniu do niemieckich świadczeń tego typu, było kwotą bardzo wysoką. To zresztą wygenerowało wspomniane wcześniej napięcia budżetowe.

Jednocześnie brak automatycznej waloryzacji jest w Polsce ewidentnie wykorzystywany jako bodziec wyborczy: „podniesiemy świadczenie, ale zagłosujcie na nas”.

– Owszem. Fakt, iż poprzedni rząd nie zindeksował kwoty w trakcie kadencji, ale obiecał to zrobić dopiero po wyborach, mógł się zresztą przyczynić do ich porażki. To element czystej gry politycznej. Dane pokazują jednak brutalną prawdę: przez brak regularnej indeksacji przy wysokiej inflacji realna wartość pieniądza znacząco spadła, co w pewnym momencie doprowadziło do ponownego wzrostu odsetka dzieci żyjących w ubóstwie.

W wielu krajach indeksacja przebiega zwykle inaczej – odbywa się systematycznie, co rok lub dwa, na podstawie obiektywnych wskaźników kosztów życia, niezależnie od kalendarza wyborczego. U nas, niestety, dzieci stają się zakładnikami cyklu politycznego, co jest pożałowania godne.

Mimo tych zastrzeżeń i opóźnień w waloryzacji, pozytywny wpływ programu na budżety domowe jest bezdyskusyjny. Badania na „twardych” danych wykazały, iż w pierwszej fazie oszczędności gospodarstw z dziećmi wzrosły choćby o 20 proc. Poprawiła się jakość kupowanej żywności, standard wyposażenia mieszkań, a także dostęp do turystyki i wakacyjnych wyjazdów. Nie są to jedynie subiektywne obserwacje, ale udokumentowany fakt: standard życia dzieci i ich rodzin realnie się podniósł.

Wspomniał pan o zmniejszeniu aktywności zawodowej kobiet. Jak ten program wpłynął na rynek pracy?

– To zagadnienie jest dosyć trudne do zbadania, a wyniki analiz dotyczących podaży pracy kobiet nie są w pełni spójne. Większość badań wskazuje jednak na negatywny wpływ, który objawił się dwutorowo.

Po pierwsze, w początkowej fazie programu – gdy obowiązywało kryterium dochodowe na pierwsze dziecko – część kobiet zrezygnowała z pracy. Ten efekt został jednak w dużej mierze ograniczony po tym, jak świadczenie stało się powszechne. Po drugie, wystąpił tak zwany efekt dochodowy: mniej kobiet, które wcześniej były bierne zawodowo, zdecydowało się wejść na rynek pracy w sytuacji, gdy otrzymywały już ten transfer.

O jakiej skali spadku aktywności tutaj mówimy?

– adekwatnie nie mówimy o spadku w ujęciu bezwzględnym, ale o wolniejszym wzroście. W Polsce aktywność zawodowa kobiet generalnie rośnie – w ciągu ostatnich kilkunastu lat skoczyła z poziomu pięćdziesięciu paru do siedemdziesięciu paru procent. Zbliżamy się więc do standardów europejskich, choć do liderów, takich jak Szwecja, wciąż brakuje nam około dziesięciu punktów procentowych.

Wprowadzenie 500+ sprawiło po prostu, iż ten wzrost był wolniejszy, niż wynikałoby to z trendu. Badania sugerują, iż różnica mogła wynosić 2–3 punkty procentowe, to znaczy iż bez programu aktywność zawodowa kobiet byłaby nieco wyższa.

Nie są to zmiany drastyczne, niemniej o tyle więcej kobiet pozostało poza rynkiem pracy. Warto jednak zaznaczyć, iż nie jest to sytuacja jednoznacznie negatywna. Praca zawodowa nie jest jedyną wartością – wiele kobiet wykonuje ogromną pracę w domu, opiekując się dziećmi i prowadząc gospodarstwo. To ich racjonalny wybór w ramach strategii rodziny. Oczywiście z perspektywy całej gospodarki, która z powodów demograficznych dramatycznie potrzebuje rąk do pracy, nie jest to sytuacja optymalna, ale z perspektywy mikroekonomicznej może to być decyzja uzasadniona.

A co z pozycją negocjacyjną pracowników? Czy tutaj dysponujemy jakimiś danymi?

– Dysponujemy niewielką ilością danych na ten temat. Wiemy, iż istnienie progu dochodowego sprawiało, iż część osób zrezygnowała z pracy lub nie podejmowała jej wcale, ale zjawisko to dotyczyło głównie pracowników o niższych kwalifikacjach i niskich zarobkach. W ich przypadku można mówić o wzmocnieniu pozycji negocjacyjnej o tyle, iż dzięki transferom zyskali realny wybór. Nie byli już zmuszeni do podejmowania nisko płatnej, nieatrakcyjnej pracy, bo zyskali tzw. opcję wyjścia – mogli utrzymać się ze świadczeń, zwłaszcza gdy przy kilku dzieciach kwoty te kumulowały się w znaczące sumy.

Jeśli jednak chodzi o pozostałe segmenty rynku – pracowników zarabiających powyżej płacy minimalnej czy tych najlepiej opłacanych – nie mamy informacji, by program 500+ bezpośrednio poprawił ich sytuację. Choć ich pozycja w ciągu ostatniej dekady ogólnie uległa poprawie, stało się to prawdopodobnie pod wpływem innych czynników i polityk wdrażanych w tym czasie.

Na łamach „Kultury Liberalnej” nazwano to poniekąd drugą prywatyzacją. Koszt był taki, iż – jak pan wspomniał – podjęto polityczną decyzję o pójściu w transfery pieniężne zamiast w realne wsparcie usług publicznych. Jednocześnie, czy wpływ samego programu 500+ da się w ogóle „wydestylować” z całej gamy innych ówczesnych rozwiązań? Czy skupiając się na nim, nie tracimy z oczu szerszego obrazu zmian?

– W obszarach, o których mówiłem wcześniej – czyli w kwestii ubóstwa, dzietności czy podaży pracy – przywołuję wyniki badań, które izolują wpływ samego 500+. Te efekty są więc naukowo wyodrębnione. Natomiast w przypadku ogólnej pozycji pracowników, poza wspomnianym wpływem progu dochodowego na osoby o najniższych kwalifikacjach, brakuje nam rzetelnych analiz. Możemy tu jedynie spekulować.

Trzeba pamiętać, iż obok 500+ wprowadzono szereg innych reform propracowniczych. Pojawiła się minimalna stawka godzinowa, wprowadzono wolne niedziele, a silne związki zawodowe, jak Solidarność, blisko współpracowały z rządem. Do tego dochodzą kwestie emerytur stażowych czy branżowych. Wszystkie te ruchy sumarycznie poprawiły sytuację pracowników, jednak ze względu na brak odpowiednich badań, nie potrafię jednoznacznie ocenić, w jakim stopniu przyczynił się do tego sam transfer pieniężny na dzieci.

A jak pana zdaniem można byłoby poprawić funkcjonowanie programu 500+, a w tej chwili 800+?

– Zreformowanie tego programu w stronę większej efektywności jest mało realne, a na pewno nie byłoby procesem szybkim. Trudno wyobrazić sobie poparcie polityczne dla rozwiązania, w którym np. kwota 900 zł trafiałaby wyłącznie do rodzin dotkniętych absolutnym ubóstwem. Choć oficjalnymi celami 500+ były demografia i kapitał ludzki, de facto był to potężny instrument mobilizacji wyborców. Badania potwierdzają, iż ta strategia przyniosła skutek – zwłaszcza w 2019 roku PiS pozyskał dzięki niej rzesze nowych, wdzięcznych wyborców.

W idealnym świecie stworzylibyśmy program adresowany precyzyjnie do potrzebujących, najlepiej w sposób dyskretny – na przykład poprzez automatyczne zasilanie kont, by uniknąć stygmatyzacji „pobierania zasiłku”. w tej chwili jest to jednak niewykonalne, zarówno technicznie, jak i politycznie. Każdemu rządowi zależy przede wszystkim na wymiernym efekcie wyborczym, a uniwersalny przelew daje taki „szok dochodowy”, który wyborcy łatwo zauważają.

Mimo braku efektywności i różnych wad, uważam, iż alternatywą dla 500+ nie był inny, lepszy program, ale po prostu… nic. Kontynuacja poprzedniego stanu rzeczy oznaczałaby trwanie przy jednych z najniższych transferów rodzinnych w regionie i poziomie redystrybucji znacznie odbiegającym od standardów porównywalnych krajów.

A jak ocenia pan przyszłość polskiej polityki socjalnej po tej dekadzie? Problemów wydaje się przybywać.

– Paradoksalnie największym sukcesem 500+ jest jego powszechna akceptacja. Choć na początku elity go zwalczały lub wyśmiewały, dziś cieszy się szeroką akceptacją społeczną i trudno znaleźć dużą partię, która proponowałaby jego szybkie całkowite wygaszenie. Program stał się częścią rzeczywistości, do której się przyzwyczailiśmy. To otworzyło drogę do jeszcze śmielszych propozycji, jak choćby koncepcja Klubu Jagiellońskiego, dotycząca wypłaty 200 tysięcy złotych na każde nowe dziecko.

Gdyby nie 500+, taka propozycja nie miałaby racji bytu. Dziś jednak, gdy demografowie alarmują o dramatycznym kryzysie, jesteśmy bardziej skłonni akceptować choćby tak radykalne pomysły. Ekonomia sugeruje, iż wysokie transfery mogą podnosić dzietność – w krótkim okresie 500+ dało wzrost o około 10 proc., głównie w rodzinach o niższym kapitale ludzkim. Późniejsze dane są zaburzone przez pandemię i wojnę, więc trudno o jednoznaczne wnioski, ale przykłady z innych państw pokazują, iż silny bodziec finansowy działa. Czy kwota 200 tysięcy wywołałaby istotne odbicie? Tego nie wiemy, bo nikt nie przetestował tak potężnego „szoku”. Problemem pozostaje oczywiście budżet. W dobie konsolidacji fiskalnej musielibyśmy drastycznie obciąć inne wydatki, co – choć bolesne – w długim terminie mogłoby się opłacić, gdyby rzeczywiście uratowało naszą demografię. Widzę jednak inne, poważne zagrożenie.

Jakie?

– 500+ przyzwyczaiło nas do brania, ale w żaden sposób nie zwiększyło gotowości Polaków do ponoszenia większych ciężarów podatkowych. Mamy dziś sytuację, którą można opisać jako „szwedzkie wydatki przy anglosaskich podatkach” – 7 proc. deficytu i rosnący dług. Co gorsza, perturbacje związane z Polskim Ładem sprawiły, iż poparcie dla progresji podatkowej wręcz spadło. Polacy nie łączą hojnych transferów z koniecznością zasilania budżetu. To ryzykowne dziedzictwo: akceptujemy kosztowne, uniwersalne prezenty od państwa, ale nie chcemy za nie płacić.

Czy widzi pan na horyzoncie szansę na poważną dyskusję o demografii oraz o rozwiązaniach, które mogłyby realnie wesprzeć dzietność w Polsce?

– Trudno o jednoznaczne wnioski, ponieważ wszelkie trendy zostały zaburzone przez kolejne szoki: pandemię oraz wojnę. Nie wiemy, czy pozytywny efekt 500+ się utrzymał, ale równie dobrze można postawić tezę, iż gdyby nie ten program, obecne, i tak bardzo niskie wskaźniki dzietności, byłyby jeszcze dramatyczniejsze. Sam fakt, iż współczynnik TFR (dzietności) jest dziś niski, nie pozwala naukowo stwierdzić, iż program „nie zadziałał”.

Niestety, przespaliśmy czas na projektowanie kompleksowej polityki demograficznej. Obecne wzmożenie w tej kwestii jest nieco spóźnione – kohorty kobiet w wieku rozrodczym są już tak nieliczne, iż trudno będzie o jakikolwiek przełom w odtwarzaniu populacji.

Jednak temat co chwilę powraca, z coraz większą siłą.

– Oczywiście temat ten powraca w kampaniach wyborczych, pojawiają się propozycje kolejnych transferów gotówkowych czy kampanii promujących rodzicielstwo. W rządowych strategiach rozwoju, przygotowanych przez Ministerstwo Rozwoju, znajdują się obszerne rozdziały poświęcone demografii, nad którymi pracują eksperci, ale te treści rzadko przebijają się do szerszej świadomości.

Moim zdaniem na radykalne zmiany jest już za późno. Teoretycznie moglibyśmy kompensować ubytek populacji w wieku produkcyjnym zwiększoną imigracją, ale ten kanał jest w tej chwili politycznie zablokowany. Z kolei postulaty środowisk prawicowych, jak wspomniane ogromne transfery na każde nowe dziecko, wymagałyby drastycznych cięć w innych obszarach budżetu, co wydaje się mało prawdopodobne. Skończy się prawdopodobnie na szukaniu tańszych rozwiązań, które niestety rzadko bywają skuteczne. W kwestii możliwości „obudzenia” polskiej dzietności pozostaję, niestety, pesymistą.

Co więcej, mówiąc szczerze, nauki społeczne nie są w tej chwili w stanie zdiagnozować dokładnie przyczyn spadku dzietności, co prowadzi do tego, iż nie jesteśmy zdolni do zaprojektowania polityk społecznych, które mogłyby zaradzić kryzysowi demograficznemu.

_{Prof. Michał Brzeziński – pracuje na Wydziale Nauk Ekonomicznych Uniwersytetu Warszawskiego, gdzie uczy historii ekonomii, ekonomii politycznej oraz ekonomii ubóstwa i nierówności. Zainteresowania badawcze dotyczą pomiaru ubóstwa i nierówności w kategoriach dochodów, majątku, zdrowia i szczęścia, a także ekonomii otyłości, naukometrii i in. Autor kilkudziesięciu publikacji naukowych.}

Przeczytaj też: Zapominając o centrum, przegrywa się wybory w Polsce