Narodowa Strategia Bezpieczeństwa, czyli co USA myśli o innych

Zdjęcie: Fot. The White House

W polskiej debacie politycznej często używa się argumentu, iż jedni „grają tylko na Stany”, a drudzy stawiają na zbliżenie z Brukselą. Tymczasem prowadzenie obu tych polityk jednocześnie jest nie tylko możliwe, ale i słuszne – mówi dr Mateusz Piotrowski z Polskiego Instytutu Spraw Międzynarodowych.

Od publikacji Narodowej Strategii Bezpieczeństwa USA minął niemal miesiąc. Czym adekwatnie jest ten dokument, jaka jest ogólna specyfika tego rodzaju publikacji oraz co odróżnia wersję z 5 grudnia autorstwa administracji Donalda Trumpa od jej poprzednich edycji?

– To nadrzędny dokument wydawany przez każdą administrację, zwykle w pierwszym roku urzędowania. Czasem proces ten się przedłuża ze względu na konieczność dostosowania kursu po poprzednikach – przykładowo administracji Bidena zajęło to więcej czasu, głównie przez trudności z określeniem statusu Rosji. Obecna administracja dotrzymała tempa, publikując strategię, która wyznacza priorytety dla kluczowych ośrodków, takich jak Departament Stanu oraz Departamenty Obrony, Handlu oraz Skarbu.

Dokument stanowi punkt odniesienia na poziomie roboczym, pozwalając urzędnikom zweryfikować, czy ich działania wpisują się w istotne dla państwa kierunki. Za tą ogólną strategią powinny pójść kolejne, bardziej szczegółowe opracowania.

Na przykład?

– Najważniejszym z nich będzie Narodowa Strategia Obrony, którą Pentagon prawdopodobnie opublikuje w najbliższych tygodniach. Skupi się ona stricte na kwestiach militarnych, potencjale poszczególnych państw i globalnych zagrożeniach. Powstaną także dokumenty specjalistyczne, dotyczące obrony rakietowej czy zdolności jądrowych, a Departament Stanu dostosuje do nich swoją strategię dyplomatyczną.

Wracając do samej Narodowej Strategii Bezpieczeństwa przygotowanej przez Biały Dom, jest ona specyficzna. Choć układ priorytetów nie zaskakuje, administracja dość uczciwie podchodzi do problemu, z którym Amerykanie borykali się od lat. Chodzi o tendencję do uznawania niemal każdego wyzwania na całym globie za priorytetowe, co w praktyce utrudniało skuteczne działanie.

To znaczy?

– Praktyka pokazywała, iż wiele szumnych zapowiedzi pozostawało bez odpowiedzi na najwyższym szczeblu. Przykładem może być Afryka, która przepadała w tle bardziej istotnych obszarów zaangażowania. Podobnie od lat 90. kolejne administracje podkreślały wagę Ameryki Łacińskiej, za czym nie szły jednak realne działania. Omawiana strategia zrywa z tą fikcją, wprost stwierdzając, iż nie można mieć priorytetów wszędzie.

W dokumencie ustanowiono czytelną hierarchię regionów. Na pierwszym miejscu znalazła się półkula zachodnia, czyli obie Ameryki, następnie Indo-Pacyfik, Europa, a na końcu Bliski Wschód i Afryka. Stopień szczegółowości opisu poszczególnych obszarów jest zróżnicowany, jednak to rozdział poświęcony Europie wydaje się najbardziej osobliwy na tle poprzednich strategii.

Amerykańska administracja w niespotykany dotąd sposób definiuje zagrożenia płynące ze zmian ideologicznych zachodzących na Starym Kontynencie. Trudno to zestawić choćby z dawnymi strategiami odnoszącymi się do ekstremizmu islamskiego jako leżącego u podnóża zagrożenia terroryzmem. To podejście stanowi nowość i znacząco odbiega od tego, co widzieliśmy w dokumentach innych gabinetów, włączając w to pierwszą administrację Trumpa.

Pomijając samą warstwę narracyjną i specyficzny język dokumentu, na który wskazuje wielu komentatorów, co w tej strategii zasługuje na największą uwagę z perspektywy polskiej i europejskiej?

– najważniejsze jest dążenie do stabilizacji relacji z Rosją. Moja interpretacja sugeruje, iż administracja chce czegoś więcej niż tylko unikania eskalacji – dąży do normalizacji, a choćby wznowienia współpracy gospodarczej. Pojawiają się głosy o projektach energetycznych, powrocie amerykańskich spółek na rosyjski rynek czy inwestycjach z wykorzystaniem zamrożonych aktywów. Amerykanie zdają się wierzyć, iż silne zależności ekonomiczne ustabilizują sytuację bezpieczeństwa. Opiera się to na prostym założeniu: dobrobyt i powiązania handlowe zniechęcają do wojny. Trudno uznać to za słuszne, pamiętając, iż silna zależność gospodarcza Ukrainy od Rosji nie powstrzymała rosyjskiej agresji.

Za to w części dotyczącej Europy pojawiają się niepokojące sformułowania. Administracja USA, będąca przecież liderem NATO, wprost stwierdza, iż Sojusz nie może rozszerzać się w nieskończoność.

A dlaczego akurat teraz mielibyśmy stawiać taką granicę?

– Sam sobie zadaję to pytanie. To stanowisko uderza bezpośrednio w aspiracje Ukrainy i wpisuje się w kontekst rozmów o zakończeniu wojny. Strategia niemal całkowicie pomija obawy Europy Środkowo-Wschodniej. Nie uwzględnia tego, jak zakończenie konfliktu wpłynie na nasze bezpieczeństwo, ani jak może ewoluować rosyjska polityka. O ile Narodowa Strategia Obrony prawdopodobnie wspomni o zagrożeniu ze strony Rosji, obawiam się, iż Amerykanie skupią się wyłącznie na aspekcie nuklearnym, ignorując inne formy agresji w naszym regionie jako niebędące bezpośrednim zagrożeniem dla USA.

Jaki sygnał wysyła ten dokument do sojuszników, zwłaszcza tych regionalnych? Andrew Michta, jeden z czołowych amerykańskich strategów, ale również i Pete Hegseth, sekretarz wojny USA, podkreślają w swoich wypowiedziach, iż Stany Zjednoczone będą teraz szukać „lewarów regionalnych”. Ich zdaniem USA zamierzają wspierać państwa takie jak Polska w ramach formatów lokalnych, a nie tylko globalnych struktur typu NATO. Celem miałoby być wzmacnianie sojuszników zdolnych do samodzielnego działania na obszarze Europy Środkowo-Wschodniej. Jak w świetle tych deklaracji wypada nowa strategia?

– Trudno wyobrazić sobie realną alternatywę dla NATO w kwestiach bezpieczeństwa. Dotychczasowa kooperacja z Amerykanami opierała się albo na strukturach Sojuszu, albo na relacjach dwustronnych. Choć w środowisku eksperckim popularne stało się pojęcie formatów minilateralnych, skupiających kilka państw, to dopóki NATO funkcjonuje, mają one znaczenie drugorzędne. Przykładem jest Bukaresztańska Dziewiątka, która pełni funkcję konsultacyjną i polityczną, pozwalając wschodniej flance wypracować wspólne stanowisko przed szczytami Sojuszu.

Obawiam się, iż nowa strategia stawia przede wszystkim na współpracę dwustronną. W przypadku Polski niepokoje mogą być mniejsze, ponieważ w ostatnich latach dostarczyliśmy silnych argumentów świadczących o naszym poważnym podejściu do obronności. Nie chodzi tylko o wydatki na modernizację armii, ale też o obecność polskich żołnierzy w innych krajach, misje Air Policing czy zaangażowanie w Libanie. Pokazujemy w ten sposób, iż rozumiemy istotę współodpowiedzialności za bezpieczeństwo.

Pytanie brzmi, jak głęboka ma być ta kooperacja dwustronna, skoro administracja USA dąży do tego, by to Europa w większym stopniu przejęła odpowiedzialność za własne bezpieczeństwo. Nie sądzę, by Amerykanie planowali całkowite wycofanie wojsk – choćby izolacjoniści rozumieją, iż kilkudziesięciotysięczny kontyngent w Europie jest przydatny dla ochrony amerykańskich interesów, także jako baza wypadowa na Bliski Wschód. Niemniej jednak fundamentem polityki tej administracji będzie dopasowywanie relacji z poszczególnymi państwami do doraźnych interesów narodowych.

Jak dalece poważnie powinniśmy traktować doniesienia, według których, w poprzednich wersjach dokumentu, planowano wykorzystanie czterech państw – Włoch, Polski, Austrii i Węgier – do podważania jedności Unii Europejskiej? Działania administracji Donalda Trumpa wydają się wewnętrznie sprzeczne: z jednej strony wspiera ona siły eurosceptyczne, grając na podziały w Europie, a z drugiej oczekuje od kontynentu zdecydowanego i zjednoczonego frontu w kwestii podtrzymywania zdolności obronnych Ukrainy. Jak Pan interpretuje te sygnały?

– Te sprzeczności są uderzające i trudne do jednoznacznego wyjaśnienia. Od pół roku pytam amerykańskie środowiska polityczne, jak zareagują na sytuację, w której państwa europejskie zaczną rozwijać własne przemysły obronne i realizować zaawansowane projekty międzypaństwowe, co oznaczałoby, iż pieniądze przestaną płynąć do USA. Odpowiedzi są mieszane. Dotyczy to zwłaszcza Polski, która kupuje w Stanach Zjednoczonych bardzo dużo sprzętu. Z jednej strony administracja Trumpa oczekuje od Europy jedności, z drugiej zaś nowa strategia na kierunku europejskim wyraźnie gra na budowanie wewnętrznych podziałów.

To już się dzieje, choć niekoniecznie w sposób, jakiego życzyliby sobie Amerykanie. Reakcja kanclerza Merza na publikację strategii pokazuje, iż stawia on przede wszystkim na interes narodowy Niemiec. Takie podejście, realizowane w ramach wspólnoty, nieuchronnie rodzi pęknięcia. Francuzi mają inną koncepcję Europy, a Brytyjczycy, mimo brexitu, starają się utrzymać więzi z Unią, zwłaszcza w obszarze współpracy wojskowej i przemysłowej. Nie rozstrzygniemy tutaj, czy zapis o czterech państwach – w tym o Polsce – mających służyć do rozbijania jedności UE, był tylko wstępnym projektem, czy realnym planem. Jest on jednak spójny z wizją, którą J.D. Vance zarysował podczas monachijskiej konferencji bezpieczeństwa.

Działanie na rzecz osłabienia Unii i powrót do rozmów z poszczególnymi stolicami leży w interesie Amerykanów. Znacznie łatwiej negocjuje się z pojedynczymi państwami, wobec których USA mają ogromną przewagę, niż z Unią Europejską, która jako blok gospodarczy jest partnerem niemal równorzędnym i trudniejszym do dociśnięcia. Większości państw zależy na dobrych relacjach z Waszyngtonem, więc scenariusz wykorzystywania tych dążeń do pogłębiania podziałów w Europie uważam za bardzo realny.

A czy Pana zdaniem Europa odpowie zjednoczonym frontem?

– Tu mój optymizm jest ograniczony. Obawiam się, iż łatwo będzie wpaść w pułapkę zastawioną przez Amerykanów. Liderzy europejscy mogą zareagować emocjonalnie na poczucie, iż Ameryka nie tylko nas opuszcza, ale wręcz nami rozgrywa. To może skłonić rządy do budowania nurtu odcinającego się od USA i skupionego wyłącznie na własnym interesie. Choć dbanie o interes narodowy jest naturalne, w tym kontekście dostarczy Stanom Zjednoczonym argumentów, iż Europa nie chce współpracy transatlantyckiej i jest trwale podzielona. Mimo iż w wielu szczegółowych kwestiach różnice zdań są faktem, to w najważniejszych sprawach dla funkcjonowania wspólnoty jedność zwykle udawało się do tej pory zachować.

Dotychczas nasze bezpieczeństwo opieraliśmy głównie na ścisłej współpracy z USA. Czy Pana zdaniem nie byłoby teraz wskazane działanie na dwóch frontach: z jednej strony wzmocnienie relacji z Unią Europejską, a z drugiej wykorzystanie ideowego powinowactwa ekipy prezydenckiej z administracją Donalda Trumpa? Taka gra na dwóch fortepianach wydaje się teraz nasuwać się sama.

– Zawsze zaskakuje mnie to, iż kooperacja z USA i Unią Europejską bywa przedstawiana jako wybór, którego trzeba dokonać. W polskiej debacie politycznej często używa się argumentu, iż jedni „grają tylko na Stany”, a drudzy stawiają na zbliżenie z Brukselą czy poprawę relacji z Niemcami. Tymczasem prowadzenie obu tych polityk jednocześnie jest nie tylko możliwe, ale i słuszne. Relacje z państwami europejskimi nigdy nie stanowiły realnej alternatywy dla silnego sojuszu z USA, szczególnie w obszarze bezpieczeństwa. Podobnie jest w energetyce – gaz kupujemy od Amerykanów, elektrownie jądrowe również budujemy z nimi, co pokazuje, iż jedno nie wyklucza drugiego.

Co do kwestii ideowych – biorąc pod uwagę, jak silnie sprofilowana światopoglądowo jest obecna administracja Stanów Zjednoczonych, należy wykorzystywać wszelkie możliwe kanały komunikacji, aby utrzymać bliskie relacje z ośrodkiem władzy i jego otoczeniem. Ta zasada powinna jednak działać w obie strony. jeżeli myślimy o Partii Demokratycznej i zyskujących tam na znaczeniu ruchach progresywnych czy socjalistycznych, nie widzę przeciwwskazań, aby polskie środowiska lewicowe budowały relacje z tamtejszą bazą polityczną. W systemie dwupartyjnym władza zmienia się co cztery lub osiem lat, a związki ideowe będą odgrywać w polityce międzynarodowej coraz większą rolę. Nie widzę zatem powodów, by ich nie wykorzystywać dla dobra państwa.

Czy uważa Pan, iż ta strategia zostanie podtrzymana przez przyszłą administrację, jeżeli doszłoby do zmiany władzy i u steru byliby Demokraci?

– Nie, nie wyobrażam sobie zachowania tego dokumentu w obecnym kształcie. choćby biorąc pod uwagę pewne sygnały dotyczące znaczenia ideologii, nastawienie demokratów – zwłaszcza tych o poglądach bardziej lewicowych – do kwestii praw człowieka, demokracji czy wolności prasy jest zupełnie inne. To są fundamenty, które ta partia bardzo mocno akcentuje, więc w ich wydaniu Europa byłaby ujęta w strategii w sposób zgoła odmienny, niż robi to obecna administracja.

Istnieją oczywiście pola zbieżności, na których amerykańska skrajna lewica i skrajna prawica się spotykają – to zjawisko określane czasem mianem teorii podkowy, gdzie skrajne środowiska paradoksalnie lądują w tym samym miejscu. Jednak w przypadku strategii wobec Europy, podejście demokratów byłoby odwrotne.

To, co obecna administracja rysuje jako zagrożenie płynące z różnych lewicowych propozycji na Starym Kontynencie, dla administracji demokratycznej nie byłoby problemem wartym odnotowania, a już na pewno nie w kontekście zagrożeń dla bezpieczeństwa.

Mateusz M. Piotrowski – doktor nauk o polityce i administracji, koordynator Programu Amerykańskiego w Polskim Instytucie Spraw Międzynarodowych. Wcześniej pracował jako główny analityk ds. Stanów Zjednoczonych i relacji transatlantyckich w Programie „Bezpieczeństwo międzynarodowe”. Jego obszar badawczy obejmuje politykę wewnętrzną i zagraniczną USA, w tym szczególnie relacje z sojusznikami, partnerami oraz rywalami z Europy i Azji oraz stosunki transatlantyckie w wymiarze współpracy w NATO i z Unią Europejską. Przed dołączeniem do PISM w 2018 roku ukończył staże w Ambasadzie RP w Waszyngtonie, Biurze Bezpieczeństwa Narodowego i Parlamencie Europejskim.